Державне фінансування у сфері будівництва: що варто зробити публічним

Автор Людмила Сімонова член Ради з матеріальних активів Міжнародного комітету зі Стандартів оцінки (IVSC), Президент фірми IRE (Ukraine) LLC та Партнер "Томас & Сімонова"

У завершенні жовтня глава держави затвердив новий закон, який вносить зміни до українського законодавства "Про публічні закупівлі". Цей закон передбачає, що замовники зобов'язані публікувати в електронній системі закупівель дані про ціни на матеріали під час придбання послуг, пов’язаних із поточним ремонтом та будівельними роботами, що сприятиме прозорості у сфері будівництва.

Наскільки більш відкритим стане процес будівництва за рахунок державних коштів після впровадження нового законодавства? Не є секретом, що державне будівництво має свої серйозні недоліки, і це питання стало предметом обговорення в статті Юрія Ніколова та Юлії Самаєвої "Якою буде корупція на "Великій відбудові", якщо влада наступить на "кошторисного" метелика", опублікованій на ZN.UA. По суті, саме ця публікація стала каталізатором для появи нового закону.

Безумовно, ухвалення цього закону є важливим і прогресивним кроком у напрямку підвищення прозорості витрат державного бюджету. Відповідно до його вимог, державні установи та підприємства зобов'язані публікувати певну інформацію. По-перше, закон вимагає оприлюднення даних про ціни на матеріали, які планується використовувати під час ремонтних і будівельних робіт. По-друге, необхідно інформувати про всі корективи, що вносяться до витрат на будівництво в ході виконання проектів, тобто після завершення тендерів та оголошення їх результатів.

Проте, як і раніше, учасники аукціону опинилися в ситуації, коли їх зобов'язали публікувати інформацію, але все ще відсутній офіційний документ із конкретними вказівками щодо формату її подання.

Кожен кошторис містить різноманітні матеріальні ресурси, починаючи від цементу та бетону і закінчуючи цвяхами та дверними ручками. Проте, у якій формі ці дані слід публікувати, залишається невизначеним. Деякі учасники торгів вирішують оприлюднити як загальний кошторис, так і ціни на окремі матеріали. У зв'язку з цим виникає питання: "Куди ж йде 'ліва' маржа?" Відповідь очевидна: "Звичайно, в обсяги...". Це дійсно має велике значення.

Не є секретом, що в багатьох бюджетах ціни на будівельні матеріали часто виявляються значно завищеними. Навіть якщо на етапі тендерних процедур ціни не виглядають надмірними, в процесі будівництва кошториси регулярно коригуються, зазвичай з посиланням на підвищення цін або інші причини, що призводить до їх збільшення. На жаль, контроль за завищенням кошторисів залишався недостатнім. Більше того, багато кошторисів взагалі не публікувалися. Однак новий закон досі не передбачає обов'язкового оприлюднення інших важливих складових кошторису, таких як обсяги робіт і їх вартість.

Найбільш складним аспектом у будь-якому кошторисі є визначення обсягів робіт, і цю істину знає кожен спеціаліст, що займається складанням кошторисів. До обсягів робіт входять, наприклад, об'єм бетонування підстави або площа і об'єм стін, перекриттів, покрівлі та інших конструктивних елементів будівлі. А "найцікавішим" показником є кількість ґрунту, який потрібно перемістити для зведення фундаменту, оскільки навіть у цьому випадку розрахунки можуть бути вкрай складними.

Відомі ще за радянських часів ситуації, коли обсяги ґрунту, що було переміщено для будівництва об'єкта, наближалися до обсягів, які потрібно перемістити для будівництва невеликого міста. Тому завищення обсягів давно було популярним, зараз же воно іноді набуває катастрофічного характеру. Тому, попри всю прогресивність нового закону, необхідно зазначити, що оприлюднення вартості матеріальних ресурсів недостатньо для створення реальної прозорості й уникнення спотворень у кошторисі. Неважко, наприклад, показати вартість реальних матеріалів, а потім помножити їхню вартість на завищений обсяг робіт. І все, ви в дамках.

Як рахувати та перевіряти обсяги? Для цього існують спеціальні правила, є підручники та різні інші джерела, але перевіряти цю частину кошторису набагато складніше, ніж вартість матеріалів.

Третій важливий компонент будь-якого кошторису -- це вартість власне будівельних робіт, тобто скільки коштує побудувати об'єкт будівництва. Ця вартість залежить від базової заробітної плати, яку закладено у кошторисі, і, звичайно, від... тих самих обсягів робіт. Тому, якщо є обсяги робіт, то завдання з перевірки вартості робіт не таке вже й складне, треба скористатися вартістю людино-годин на здійснення певних робіт, вартістю експлуатації машин і механізмів тощо.

Авжеж, фахівці з кошторису застосовують спеціалізоване програмне забезпечення для виконання всіх необхідних розрахунків. Тому, щоб успішно перевірити кошториси, варто ознайомитися з цими програмами. Однак, якщо є доступ до опублікованих кошторисів і проектної документації, ця задача значно спроститься. Отже, недостатньо лише вказувати ціну матеріалів; потрібно повністю публікувати всі кошториси, якщо ми прагнемо уникнути завищення витрат на роботи, фінансовані з державного бюджету.

Як було зазначено раніше, поправки до Закону "Про публічні закупівлі" зобов'язують оприлюднювати всі зміни, що стосуються договорів на матеріальні ресурси. Замовник зобов'язаний публікувати повідомлення про внесені зміни до договору закупівлі та/або про коригування цін на матеріали в разі модифікації суттєвих умов угоди або уточнення договірної вартості, відповідно до затвердженої проєктної документації. Це також є кроком до підвищення рівня прозорості, однак бажано публікувати інформацію про всі зміни, що відбуваються в кошторисі, а не лише про ціни на матеріали.

Також постає запитання: от ціни оприлюднили, а які критерії, що вони не завищені? Всі знають, що ціни чутливі до обсягу придбання. Ба більше, ціни на великі партії можна дізнатися, тільки зробивши спеціальний запит. Чи ми порівнюватимемо вартість матеріалів у магазині для використання на дачі з їхньою вартістю при будівництві багатоквартирного будинку? Тому треба знати обсяги матеріалів, а не тільки їхню середню вартість.

Було б доцільним бачити пропозиції від постачальників найважливіших матеріальних ресурсів, щоб можна було порівняти їх з іншими пропозиціями та переконатися, що ціни дійсно ринкові й реалістичні стосовно тих обсягів, що закуповуються.

Один із способів оцінки вартості будівництва полягає у використанні укрупнених показників відновної вартості. Ці показники визначають вартість одиниці об'єму, площі або довжини, в залежності від того, що найбільше відповідає специфіці конкретних конструктивних рішень.

Ці показники беруть свій початок ще в епоху Радянського Союзу, коли вперше були введені в 1969 році. В Україні вони були адаптовані та опубліковані для малоповерхових будівель та багатоквартирних житлових комплексів. Значення цих показників варіюються в залежності від регіону і залежать від численних технічних характеристик відповідного об'єкта.

При встановленні розміру компенсації для осіб, чиє житло було пошкоджене або знищене, використовуються ці критерії для оцінки "Опосередкованої вартості одного квадратного метра житлового будівництва".

Для промислових і комерційних об'єктів фахівці змушені вдаватися до старих радянських даних, оскільки вони використовують індекси зміни цін на будівництво, які були опубліковані Міністерством регіонального розвитку до 2018 року (див. лист Мінрегіону від 17.10.2018 №7/15.3/10900-18 "Щодо індексів зміни вартості станом на 01 жовтня 2018 року"). На жаль, з незрозумілих причин після цього міністерство призупинило публікацію таких даних. Замість того, щоб створити нові та обґрунтовані індекси для будівельної галузі в Україні, які б дозволили швидше перевіряти детальні кошториси, ситуація залишилася без змін.

Тим не менш можна сказати, що махінації з матеріалами частково подолано, але треба йти далі та удосконалювати вимоги до учасників не тільки через оприлюднення всього кошторису, а й вивчаючи цінові пропозиції від постачальників основних матеріальних ресурсів.

Проміжок часу: жовтень-листопад 2021 року.

Закупівельна процедура: зведення дитячого навчального закладу у Києво-Святошинському районі Київщини (код ДК 021:2015:45210000-2 — будівництво споруд).

Початкова ціна (запропонована): 170 млн грн.

Для верифікації цієї вартості був використаний метод агрегованих показників.

На жаль, у пропозиції від замовника дуже мало загальних показників, що стосуються будівлі. Немає площі та об'єму будівлі, площі забудови, площі земельної ділянки, і це ускладнює аналіз. Але оскільки є відомість обсягів робіт, то за деякими непрямими ознаками загальна площа будівлі становить близько 2540 кв. м, а висота поверху 3,45 м.

Використавши єдину розцінку з Збірника укрупнених показників та помноживши її на коефіцієнт зміни цін до 2018 року, а також на коефіцієнт інфляції в сфері будівництва, ми визначили вартість приблизно 34 млн грн (без ПДВ).

Оскільки тендер не відбувся, то невідомо, наскільки могла б знизитися вартість будівництва дитсадка, але маємо отаке суттєве перебільшення вартості, яке говорить саме за себе.